Why China Moved Mortgage Disbursement to Project Completion — and What It Reveals About Pre-Sale Risk
买期房有一件事，我们曾经习惯了很多年：房子还在工地里，购房人的贷款已经放下来了。接下来的二三十年，无论那栋楼盖到哪里，家庭的月供先开始。
只要房子按时交付，这套流程似乎没什么值得追问。真正等到项目停工，矛盾才一下变得清楚。购房人不知道开发企业完整的资金状况，不能决定预售款怎样拨付，也无法监督银行和监管部门每天在做什么，但他已经成为长期债务人。如果房子最后出了问题，工程风险、融资风险和家庭债务就会纠缠在一起。
2026年8月28日，国家金融监督管理总局、中国人民银行发布新的《个人住房贷款管理办法（试行）》。其中第二十二条规定，购买预售商品住房，个人住房贷款应当在竣工备案后发放，并支付到预售资金监管账户。《个人住房贷款管理办法（试行）》 金融监管总局随后解释，此前的放款节点是主体结构封顶，这次后移到竣工备案，从安全性考虑有利于保障购房人权益。金融监管总局答记者问
如果只把它理解成“以后晚几个月开始还月供”，其实低估了这次变化。它把一个存在了很久的问题重新摆到桌面上：房子还没有真正建完时，开发过程中的风险为什么要这么早进入普通家庭？
预售资金监管并不是今天才有
这个问题之所以值得追问，是因为预售资金的风险并不是2026年才被发现。
2010年，住房城乡建设部在建房〔2010〕53号文件中已经明确要求，商品住房预售资金要全部纳入监管账户，由监管机构负责监管，确保用于项目建设；资金可以按照建设进度拨付，但必须留下足够资金保证工程竣工交付。更值得注意的是，同一份文件已经提出，地方可以结合实际鼓励和引导房地产企业实行商品住房现售。住房城乡建设部2010年通知
也就是说，至少十六年前，几个基本问题已经被看见了：预售款不能成为开发商可以随意支配的钱，项目必须留下足够资金盖完房子，现房销售也不是今天才出现的制度想象。
北京后来把这些要求写得更具体。2013年的《北京市商品房预售资金监督管理办法》规定，预售资金全部存入专用账户；购房人申请贷款时，开发企业应把专用账户提供给贷款银行，贷款银行直接把贷款发到这个账户。商业银行在主管部门指导、监督下，对专用账户承担监管职责。北京市商品房预售资金监督管理办法
如果故事到这里结束，理论上这套制度应该已经形成一道相当完整的防线。购房人的钱进监管账户，银行看着账户，主管部门监督，开发商按照工程节点取钱，只要各环节都按规则运行，预售款就应该优先把房子盖完。
问题恰恰出在“只要”。
有规则，不等于规则真正管住了钱
2021年，北京市住建部门在介绍新一轮预售资金监管规则时，没有把此前的问题完全归结给房企。官方公开材料明确提到，虽然北京从2010年开始建立预售资金监管制度，后来又多次完善，但实践中仍然存在“监管银行履责不力、未能有效形成监督合力”等问题，因此需要继续调整监管办法。北京市官方说明
这句话其实已经把问题说得很清楚了。
过去并非没有监管账户，也不是没有银行责任和政府监督，而是制度写在纸上以后，执行仍然可能失灵。如果按揭没有进入该进的账户，资金在不该拨付的时候被拨出去，或者明明已经出现异常却没有及时被阻止，那么“预售资金受到监管”就只剩下形式。
2026年3月，最高人民检察院公布的一起四川“保交楼”相关典型案例，又提供了一个具体样本。阆中市检察院在办案延伸中发现，当地存在商品房预售资金监管制度执行不严、银行监管失职失责、行政监督不到位等问题，之后才推动住建部门和人民银行管理部门重新完善监管机制。最高人民检察院典型案例
一个案例当然不能证明全国的烂尾项目都是同一种原因，更不能据此断言地方政府、银行和开发商普遍存在某种“心照不宣”的共同安排。这样的结论需要远比现在更多的个案、审计和司法证据。
但反过来也不能再把监管失效说成纯粹的理论风险。官方材料已经明确记录过监管银行履责不力、行政监督不到位和制度执行不严。既然监管责任早已存在，那么面对具体烂尾项目，除了查开发商为什么没钱，也应该查按揭资金进入了哪里、监管账户怎样运作、银行有没有按规则履责、主管部门在异常出现以后做了什么。
“监管不到位”不是答案，它只是问题的名字。
旧制度更深的弱点，是它要求整条监管链都不能出问题
即使不讨论任何人的主观动机，旧模式还有一个更深层的问题。
购房人的钱较早进入项目，然后依靠一整套监管制度保证这些钱最终变成房子。这意味着一个普通家庭要安全拿到自己的房子，实际上依赖很多环节同时正常工作：开发企业不违规抽走资金，银行按规定入账和拨付，主管部门能够发现异常，工程节点真实，账户额度足以完成建设。
每一项单独看都有规则，但家庭最终承担的是整条链条共同运行的结果。
房地产融资当然有自己的现实约束。把所有资金全部锁死，同样可能让正常建设失去流动性。2022年，监管部门允许符合条件的房地产企业用商业银行保函置换部分预售监管资金，就是这种矛盾的体现：一方面必须保证项目能够竣工，另一方面又要给经营正常的房企留下合理使用资金的空间。规则因此规定，置换金额不得超过确保项目竣工交付所需资金额度的30%，置换后监管资金不得低于相应额度的70%。三部门关于商业银行出具保函置换预售监管资金的通知
这项政策本身不能被写成后来烂尾问题的原因，没有证据支持这样的因果关系。但它说明，预售制度长期需要在两件事之间寻找平衡：既希望提前获得消费者资金提高融资效率，又希望这些资金在项目完成以前不被错误使用。
2026年的新办法换了一种处理方式。它没有只是要求监管账户再严格一点，而是把购房人的个人住房贷款直接推迟到竣工备案以后。
这两种制度之间的差别很实际。过去，房子还没有完成，家庭的长期信用已经进入融资链条，然后依赖监管把风险管住；现在，至少个人按揭这一大块资金，要等项目已经完成到更确定的阶段才进入。
从风险结构看，这相当于把一部分本来较早传递给购房人的建设期风险，重新留在开发企业和项目融资一侧。这是本文根据新旧规则变化作出的判断，不是监管部门对过去制度的自我定性。但这种变化本身很难忽略。
银行并不是简单站在交易之外
烂尾楼讨论中还有一个容易被简化的问题：银行到底是什么角色。
如果只看购房人的借款合同，银行当然是债权人。但在预售资金监管体系里，银行有时同时承担另一种职责。以北京2013年的规则为例，商业银行负责专用账户监管，购房贷款应直接进入专用账户。它并不只是等着借款人按月还钱。北京市商品房预售资金监督管理办法
因此，在具体项目出了问题以后，只用“购房人与开发商是买卖关系，购房人与银行是借贷关系”来描述全部事实是不够的。合同关系可以分开，但资金流向、监管账户和银行有没有履行监管规则仍然需要查清。最高检2026年的具体案例已经证明，至少在某些项目里，“银行监管失职失责”确实可能成为需要处理的问题。最高人民检察院典型案例
这并不意味着银行应当为所有烂尾楼承担责任。责任必须根据当地规则、具体贷款、资金流向和实际行为认定。开发企业违法挪用资金，也不能因为监管存在漏洞就被免除自己的责任。
但如果银行同时处在放贷和监管链条之中，那么在项目出事以后，它的角色也不能只剩下“合法债权人”四个字。
今天的改革，不能倒推出过去所有贷款都违法
把批评写到这里，还有一个边界必须守住。
2026年把按揭放款节点推迟到竣工备案，并不能倒推出过去按照当时规则发放的所有贷款都是违法的。过去的预售、按揭和担保制度有自己的法律依据，新规也没有宣布历史合同失效。
同样，烂尾以后也并非任何情况下购房人都只能继续背着原贷款。
最高人民法院关于商品房买卖合同纠纷的司法解释明确规定，如果商品房买卖合同被确认无效、撤销或者解除，导致商品房担保贷款合同的目的无法实现，当事人请求解除担保贷款合同，法院应予支持。最高人民法院商品房买卖司法解释 2026年发布的房地产开发企业破产案件会议纪要又对破产程序中的购房人保护作了进一步规定，在特定商品房消费者合同解除情形下，贷款银行在破产程序中未获清偿的债权，不能继续要求购房人承担。最高人民法院房地产开发企业破产案件会议纪要
所以，把过去概括成“房子烂尾，购房人永远还贷，银行永远没有损失”，并不符合现有司法规则。
但司法上存在救济路径，与最初的风险安排是否合理，是两个不同的问题。一个家庭已经走到合同解除、开发商破产、诉讼甚至多年等待这一步，即使后来能够得到部分法律救济，也不能说明前面的制度没有给他带来本可以减少的风险。
新规能改变未来，过去的问题仍然值得追问
2026年的新办法主要解决以后怎么做。它能够减少未来购房人在房屋尚未完成时就背上长期住房贷款的情况，却不会自动替已经发生的烂尾项目重新计算责任。
过去的项目仍然要逐个处理。开发商是否有能力续建，预售资金去了哪里，银行有没有违反监管要求，行政监管有没有失职，购房合同能不能解除，进入破产以后各种债权如何处理，都要依靠事实和法律判断。不能因为新规出现，就把所有历史损失简单归给某一个主体。
可是，不能统一追溯解决，也不等于不需要系统反思。
2010年，预售资金全部进入监管账户、留足竣工资金已经写进中央文件，现房销售也已经被提出作为可以鼓励的方向。2013年，北京已经明确银行直接把贷款打入监管账户。2021年，北京官方仍在谈监管银行履责不力。2026年，最高检具体案件又记录了银行监管失职失责和行政监督不到位。同一年，个人住房贷款的发放节点最终从主体结构封顶推到了竣工备案。
把这些事实放在一起，很难再把今天的变化只理解成房地产进入新阶段以后的一次普通技术调整。
至少有两个问题应该被留下。
一个是执行问题：已经存在多年的监管责任，为什么在部分项目中没有真正发挥作用？
另一个是制度问题：既然普通购房人几乎无法控制开发建设和资金监管，为什么他的长期债务曾经可以这么早进入项目，而不是让更有能力识别、定价和承担开发风险的主体先留在风险链条里？
2026年的新制度已经开始回答第二个问题。
第一个问题，不能因为规则已经改了，就自动消失。
资料来源
本文核心事实主要依据住房城乡建设部2010年建房〔2010〕53号文件、北京市2013年商品房预售资金监管办法及2021年北京市住建部门公开说明、2022年三部门关于银行保函置换预售监管资金的规定、国家金融监督管理总局和中国人民银行2026年《个人住房贷款管理办法（试行）》及官方政策解读、最高人民检察院2026年“检护民生”典型案例，以及最高人民法院现行商品房买卖司法解释和2026年房地产开发企业破产案件会议纪要。